湖南湘西自治州曾经的民营企业家田茂平怎么也没想到，自己会变成今天这个样子。

14年前，他全额垫资为当地县政府修路，是实力雄厚的老板、政协委员、人大代表、“凤凰县最好的民营企业家”，而现在，他是一个历经艰难维权、债务缠身的窘迫穷人。

这一切，都与州里当年的一份红头文件（下文称“3号文”）有关。因为这份红头文件，他的上亿工程款迟迟未能结算，约1500万元的交通干扰费“合法消失”，直至他耗费十年时间维权，才从法院得到胜诉判决。

多年来，田茂平一直在追访那份引发近十年纠葛的红头文件，2018年10月29日，田茂平向湘西州住建局申请信息公开，想见一下当年这份“神秘”红头文件的真貌，然而，令他惊诧的是，11月26日，住建局书面回复称：这份文件7年前就已无法找到。

12月13日，田茂平站在国道209上，这条凤凰县的“城北大道”当年由他“扩建拉直”，因为一份文件，他的命运发生逆转。澎湃新闻记者谭君 图 

亿元工程款，首次审计就被“砍”掉一半

国道209是湘西州进入凤凰古城的唯一道路，在凤凰县城区，该路又称“城北大道”。2018年12月13日，站在这条当年由他全额垫资修建的大道上，田茂平百感交集。当年，他们将原由山体夹着的狭窄国道进行“扩建拉直”，路面两边各扩宽50米，拉直2公里。现在，这条道路整日车流不息，自2008年竣工至今未曾翻修。

“在山区修路与别处不同，需要‘炸山’。当年修这个路，流了我多少血汗，当时只有一个想法，将这个工程做出口碑来。”田茂平对澎湃新闻说，他根本没想到，这个“公家”的业务，后来会出现长达7年的“结账纠纷”。

湖南高院的民事判决书显示，2004年7月，田茂平担任项目经理的公司（乙方）与凤凰县建设局（甲方，后改名住建局）签订合同，建设局将凤凰县城北大道建设工程发包给乙方。合同规定，乙方全额投资，按实际工程量结算。随后，田茂平陆续出资712万元用于拆迁安置。2006年8月至10月，凤凰县建设局陆续还款378万元，余下的334万还款期限不明。2008年6月，城北大道建设工程经竣工验收合格。同年8月，该工程款经凤凰县建设局审核，确认总造价为1.18亿元，双方签字盖章认可。

但是，田茂平没有照单收到工程款。因为根据规定，政府工程的决算必须接受审计监督，尽管城北大道并未按照招投标法进行招标。对于未招标的原因，在后来湖南高院的法庭上，凤凰县建设局副局长樊朝勇的回答是：“政府没钱弄这个事（修城北大道），田茂平初步具有这个实力，他有相关的资金及设备，其他人没有这个实力接手。”

吉首进入凤凰古城的必经之路，城北大道。当年被田茂平开山破石劈出来的道路两侧，现在已经建满了房子。本文图片均由 澎湃新闻记者 谭君 摄

原城北大道建设指挥部常务副指挥长、曾任凤凰县法院院长的麻寿贵对澎湃新闻说，“城北大道当时是凤凰县最大的工程，田茂平是当时是凤凰县最好的民营企业家，他此前在外地搞过很多工程，大型设备、技术团队都非常好。后来整个工程历时4年，很顺利，多次爆破作业，亦无伤亡事故，路也无质量问题。”

在当时，审计是田茂平拿到工程款的必经之路，然而，他很快陷入了一场审计“拉锯战”。

据湖南高院判决书，凤凰县审计局此后对城北大道进行了为期3年多的审计，审计时间自2008年11月3日至2011年12月20日，并于2012年1月17日作出了审计决定，审定城北大道项目工程总造价9223万余元，建设单位多计工程造价2634万元。

根据《政府投资项目审计管理办法》，“审计报告应当在审计实施日起3个月内出具。特殊情况确需延长审计期限时，应报经审计计划下达机关批准。”这个垫资工程，为何审计三年多？

澎湃新闻从一份凤凰县政府《凤凰县关于落实重庆天字实业集团有限公司信访问题的情况汇报》（送审稿2011年11月30日）中看到，该材料称，“3年来，审计组先后6次发出工程项目造价征求意见书，2011年7月，第6次审计后确定总造价为8836万元，由于审计单位、建设单位和施工单位三方未达成统一意见，仍无法确定审计结果。”

“9223万的审计是第7次审计，此前出过6次审计结果。”田茂平告诉澎湃新闻，城北大道不仅审计时间长，而且罕见地审计了7次。第一次审计在原造价基础上核减了50%的造价，田茂平不服，之后6次，几乎每次审计又都增加一点。尽管最终第7次审计只核减了20%，他仍不能接受——因为“交通干扰费”没有计入。“我这是全额垫资的工程，扣掉利息钱，剩下的都是兄弟们的血汗钱，交通干扰费本来就是应该给的，凭什么不给？”

所谓“交通干扰费”，据后来湖南高院判决书，根据合同约定和相关规定，工程受到行车干扰，就能依据一定的系数计取交通干扰费。

法院认定的证据证明，为保障国道的交通畅通，工程施工时确实受到行车干扰。比如，在迎接领导来凤凰考察时，城北大道所有工程均停工休息，以及城北大道作为吉首通往凤凰古城的必经之道，为配合旅游经济发展，2004年至2007年共7个黄金周都停工。据凤凰县公路局统计，209国道施工路段的昼夜行车密度大于3000辆以上，据此可调整的系数为0.2。城北大道能计算交通干扰费1500万元。
但是，在这个长达三年多的审计中，一份“神秘”红头文件，却让1500万元交通干扰费“合法消失”。

12月13日，麻寿贵拿出当年城北大道“建筑安装工程决算书”原件，该决算书载明其总造价为1.18亿元，与法院最终认定的仅差400万元。 

7次审计与“神秘文件”的出台

田茂平称，最初的“异常”来自2009年1月，“当时，审计组成员段飞国私下与施工队接触，并提供了一份在原造价基础上扣减5280万元、几乎核减50%金额的审计结论。”

澎湃新闻从一份凤凰县审计局2008年10月28日下发给“凤凰县城北工程建设指挥部、凤凰县建设局”的审计通知书中看到，审计组一共6人，组长是安国平，段飞国在审计组成员中位列第二。“因为县审计局人手不够，审不下这么大项目，请了段飞国的飞达工程造价咨询公司进行审计。审计组里只有组长和廉政监督员是县审计局的人。”麻寿贵介绍。工商信息显示，湖南飞达工程造价咨询公司成立于2002年，注册资本100万，现任法定代表人段飞国，为最大股东，此前该公司的最大股东为段江琳。

“段飞国说可以提供‘一条龙服务’，给他两三百万帮忙费，就可以出具高额的审计结论。”田茂平说，他们当场拒绝，“段飞国非常恼火，说他飞达造价公司的法人代表是他亲姐，湘西州建设局造价管理站站长邹纯科是他亲姐夫，让我等着瞧。”
在一份手写的材料，以及接受澎湃新闻采访中，麻寿贵说，“2009年1月3日，审计机构出了第一份审计意见书，在未与甲方沟通的情况下，擅自将这份审计意见书私下与乙方见面，不负责任核减工程造价5200多万元。事后我从双方得知，乙方称审计方向他们索取好处费，审计方称乙方试图行贿。总之，这是双方私下见面导致的结果，显然影响审计工作的正常进行。”

2018年12月13日，面对澎湃新闻采访，曾任湘西州建设局造价管理站站长、现为州建设局房地产监管科科长的邹纯科承认，段飞国和段江琳确为他的舅子和妻子，妻子确实一直在飞达公司上班，但是，“他们公司的经营我从来不插手”。

12月13日，段飞国对澎湃新闻说，与田茂平方私下见面，“有这么一回事。”不过他表示，“我去的时候不知道是他们（田茂平方），喝茶坐了下，觉得好尴尬，立马走了。”对于是否说过邹纯科是他姐夫一事，段飞国说，“没有，这事和他（邹纯科）没关系。”

田茂平称，在那次与段飞国不愉快的见面后，2009年5月底的一天，在又一次与审计单位就造价问题的争议中，段飞国突然拿出一份名为“州建价［2009］3号文”（以下简称3号文）的红头文件。

该文件是由邹纯科任站长的湘西州建设工程造价管理站，于2009年5月25日发给湘西州政府投资审计中心的。“你单位‘关于凤凰县城北大道土石方工程如何计取交通干扰费的请示’收悉。经请示省造价管理总站研究同意，答复如下：湘建价［2006］18号文规定‘合同规定按实结算的工程，除土方工程不计交通干扰费外……’，文件中所指土方工程包含石方工程，即土石方工程均不计取交通干扰费。”文件还特意标注：答复人：向先平 审核人：邹纯科。

田茂平说，他看到这份文件，似乎看到了“万丈深渊”。这份文件将“土石方”解释为“土方”，称石方不计取“交通干扰费”，而他的工程97%是石方工程，交通干扰费这一项的费用达1500万元，不计算的话，他这全额垫资工程，就是真正的“赔本工程”了。

“小小一张纸片，可把我害惨了。”田茂平说。他生于1954年，土家族人，生性耿直，他曾担任三届凤凰县政协委员，后又任湘西州人大代表。他完全不服这个文件，“搞建筑的人都知道，在工程造价中，土方与石方是两码事。土方只要挖掘机到场，上车运走就行。石方不但需要机械打眼、爆破，而且装运难度大。石方施工成本高得多，怎么能混为一谈？”

州建价［2009］3号文复印件。 

“都是他弄的，我只是签了个名”

田茂平首先怀疑的，是文件的真实性。自从段飞国将那份“红头文件”在他面前出示过一次之后，他就再也没见过这份文件的原件了。他认为，3号文的出台不是合法的，以致于对方不敢再拿出来。

12月13日，邹纯科对澎湃新闻说，3号文的出台，来自于州政府投资审计中心刘学军的咨询请示，他们才答复的。

随后，在邹纯科办公室的楼下，湘西州建设局建设工程造价管理站，澎湃新闻找到了3号文上的“答复人：向先平”。二楼办公室外，挂有工作人员“向先萍”的牌子。向先萍说，向先平是她的曾用名，3号文上那个字确实是她签的。但是，“（3号文）不是我答复的，整个文件都是邹站长起草的，他弄的，那天他急着要带去凤凰，叫我签个字。他（邹纯科）是领导，需要一个经办人，所以找了我。”向先萍还说，后来州纪委督查室也来查过，“又要我补签几份（文件），剩下的我都没签了。”

州政府投资审计中心是否发过土石方工程如何计取交通干扰费的请示函？“我都不知道，（请示函）我没看到过，也没听说过。”向先萍说。

澎湃新闻注意到，工商登记显示，向先萍在湖南飞达造价咨询公司任监事。对此，向先萍说，“他们公司需要造价师达到一定人数，就把我的造价师证拿去挂在那里。只是挂在那，我没拿一分钱，也没有任何股份。我们还有一个副局长也是挂在那里给他们当副总经理。”

当日，澎湃新闻来到湘西州审计局，在位于5楼的州政府投资审计中心，人事工作人员拨通已经退休的刘学军的电话。在电话里，谈到3号文，刘学军说，“这些都是他（邹纯科）弄的，我只是盖了个章。”对于审计中心是什么时候遇到了土石方计费问题的，刘学军说，“一开始没有这个问题，是后来谈不下去了，才要发这个文。”

那么，3号文的出台，将对田茂平产生损失1500万元的重大不利，文件审核人邹纯科又如何看？

面对澎湃新闻的采访，邹纯科说，“人家（审计中心）问我们，我们不能不答，毕竟涉及一千多万的国家资金，我还请示了省里的。当然，他的现实损失确实也存在。按说，他（田茂平）拿到这个文件后应当主动来找我，说明一下情况，打个报告什么的，我带他一起到省里去。但他一直没来找我，反而去举报告状去了。”
邹纯科还介绍，除了在城北大道项目的审计中用过，3号文此后没有再使用过，“州里没有那么大的需要推山的土石方项目了。”

“他搞这个文件，明显就是给我的项目量身定制的，我还能相信他，去找他为我做主？”田茂平对澎湃新闻说，“我这个项目从立项到规划设计，征地拆迁到施工建设，全是我个人全额出资，政府没出一分钱，每一分都是我的血汗钱，我哪还有钱去贿赂他们，我自己去找不行？”

就这样，田茂平带着“讨伐3号文”的材料，开始了“信访”，“去省城，去北京，去找3号文的‘爷爷’和‘父亲’”。在田茂平的表述中，“爷爷”是指湖南省住建厅，“父亲”是指湖南省建设工程造价管理总站。

湖南省程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷告诉澎湃新闻，3号文只是政府职能机构之间的内部咨询回复，属于政府行政性工作，不是规范性文件，也不是对外的具体行政行为，不存在行政相对人，不属于现行的行政诉讼范围。也就是说，田茂平不能针对此文件去提起行政诉讼或者行政复议。但是，“既是职能性的行为，当然可以进行监督。首先，上级机关可以监督，其次，监察机关可以监督，可以申请启动相关单位调查是否存在违法或者犯罪。”

“主要是地方政府的问题，亏本干活谁给你干？”

历经曲折之后，令田茂平不敢相信的是，2010年7月2日，他等来了为3号文的“强化版”——湘建价函[2010]15号文（以下简称15号文）。

该文件是湖南省建设工程造价管理总站专门发给田茂平所在的天字公司的，并抄送湖南省信访局和田茂平。文件称：土方工程包含石方工程，土方工程不计交通干扰费；州建价［2009］3号文关于交通干扰费的解释与我站湘建价价［2006］18号文（以下简称18号文）的规定一致。

对此问题，省建设工程造价管理总站答复澎湃新闻称，他们是按省信访局和省住建厅的要求作出的15号文，“只是重申18号文的解释精神，不存在追认（3号文）一说。”该站办公室陈姓负责人还介绍，“这个15号文下发时，可能确实存在不严谨的地方，比如这份函文中，一眼望去，就有两处错误，住建厅的‘厅’字、自治州的‘治’字都漏掉写了。”

但对田茂平而言，“拿到文件那一刻，整个人都凉了。”

3号文的解释，到底是否合法合理？

澎湃新闻查阅18号文发现，“合同中规定按实结算的工程，除土方工程不计算外，市政工程的交通干扰费的计取仍按湖南省95市政工程单位估价表和相关解释执行。”95市政工程单位估价表则规定，“不能封闭而必须维持通车的工程，其受行车影响部分人工和机械台班根据机动车行车密度乘下述系数调整”。

湖南省建设工程造价管理总站负责人谢小成介绍，根据上述文件精神，交通干扰费的计取，取决于工程是否封闭施工。如果不封闭施工，则势必使施工方为保障通车而出现增加人工和设备设施，以及因停工导致机械人工闲置等效率降低，而造成现实损失，因而在工程总造价中应当给施工方计取交通干扰费。如果封闭施工，则不存在以上情况，自然就不存在计取该费用。土方工程，在建筑行业内，因不存在不能封闭施工的情形，所以不计取交通干扰费用。石方工程，如果确实不能封闭施工，可以计取交通干扰费。

那么田茂平施工时的石方工程，是否是不能封闭施工的呢？

湖南高院判决书显示，原被告双方均认可，城北大道在施工过程中没有封闭。邹纯科也承认，“城北大道建设时，为保障原国道畅通，实际是未全封闭施工的，且工程需要开山，两边的山都要推一半，对交通肯定有干扰。”

3号文中将“土方”解释为“土石方”，这个对吗？

“在建设工程领域，大家约定俗成的将土石方简称为‘土方’，所以土方包括土石方。”谢小成说。

那么，3号文出台后，将“石方”工程归入了“土方”工程，使应当计取交通干扰费的石方不能计取该费用，这样做对吗？

“州里打报告请示时，我们是针对文件本身的‘土石方’字面含义答复，可能并不了解具体的工程项目情况……这个事，主要是地方政府的问题，该给人家的就要给人家，亏本干活谁给你干？”谢小成说。

湘西州住建局答复：3号文早就无法找到。 

又过4年官司赢了，3号文却不见了

2012年1月17日，田茂平信访失败后，凤凰县审计局依据3号文，未计算石方交通干扰费，对城北大道项目作出了第7次审计结果——总造价9223万元。

同年3月16日，田茂平所在公司向湘西州审计局申请行政复议，提出该审计决定侵犯了他的合法权益。

然而，5天后，田茂平就收到了“不予受理”的审计复议申请决定书。湘西州审计局认为，被审计单位是凤凰县建设局及凤凰县城北大道工程建设指挥部，田茂平所在公司不属于被审计单位，不能提起行政复议。

“我真的不知道怎么办了，这样一个文件，明明其出台有问题，明明实际影响我的权利，我却一点办法都没有。”田茂平说，那段时间是他感觉最黑暗的时刻，他面临不公，更面临资金周转的压力，为此他变卖施工设备，从一个企业老板转身为债务累累的穷光蛋。作为当年城北大道建设指挥部的负责人，麻寿贵也表示同情，“换其他人，早跳楼了。”

然而，命运还是给田茂平开了另一扇窗。田茂平所在公司以合同纠纷，随后将凤凰县住建局告上法庭。

2012年5月7日，湘西州中院立案受理，并于当年7月11日作出判决。澎湃新闻注意到，法院根据最高法的司法解释，认为审计机关对建设单位投资项目进行的审计结果，对施工单位的造价决算不具有约束力，认定城北大道的工程造价为此前核定的1.18亿，而非审计局核减之后的9223万元，判决住建局应将2634万元欠款及利息支付给田茂平公司。但住建局不服“交通干扰费被计取”而提出上诉，田茂平也因别的原因上诉。湖南高院二审裁定发回重审。

2014年10月的重审中，县住建局将“3号文”作为一项重要证据提交，拟证明：本案工程不计取交通干扰费。然在，住建局提供的只是一个复印件，而不是3号文的原件，湘西中院对该证据不予采信。

不过，交通干扰费的问题仍是庭审焦点。

法院委托的鉴定机构认为，该工程造价为9901万元，交通干扰费为1495万元。与此同时，2014年9月10日，湖南省工程造价管理总站一改在3号文、15号文中对“土方和土石方”进行咬文嚼字式答复的立场，在田茂平公司交通干扰实际存在的报告材料中，盖章答复称：“如果实际遇不能封闭等特殊情况，本着实事求是的原则，可另行计算交通干扰费。”

湘西中院采信了此证据，认定交通干扰费应当计取，并确定城北大道工程总造价为1.14亿元。这与当年城北大道工程指挥部决算审定的1.18亿只差400万元。重审还判决凤凰县住建局应支付2000多万的欠款及自竣工以来的相应利息。

凤凰县住建局再次以3号文为由上诉，2015年9月22日，湖南高院作出终审判决，维持湘西中院判决，并要求凤凰县住建局再补支付部分利息。